Master 2 MITIC option Collectivités Territoriales

Un bilan de l’intercommunalité en 2005 : les critiques de la Cour des comptes

Dans son rapport public particulier consacré à «l’intercommunalité en France» (2005), la Cour des comptes dresse un bilan global assez critique de la relance de la coopération intercommunale opérée par la loi du 12 juillet 1999. Dans leur enquête, la Cour et les chambres régionales des comptes se sont demandé d’une part, si les objectifs nationaux, mais aussi locaux, des réformes législatives ont été ou vont être atteints, et d’autre part, quels effets concrets en termes de régularité, d’économie et d’efficacité les réformes ont pu avoir sur le plan territorial, dans la gestion des collectivités concernées et, au niveau national, en termes de coûts pour l’Etat.

«Deux constats principaux ressortent des analyses effectuées par les juridictions financières :
- la réforme de l’intercommunalité a connu un succès rapide dans un paysage de la coopération intercommunale qui reste cependant complexe ;
- la construction des intercommunalités rénovées par la loi de 1999 reste inachevée à bien des égards ;

mais il faut tempérer ces deux affirmations par deux remarques :
- l’extrême diversité du mouvement intercommunal en France permet de distinguer à côté de dérives voire d’échecs, des lieux de réussite ;
- les intercommunalités évoluent dans le temps à un rythme soutenu dans leur structure, leurs projets, leurs actions et le diagnostic doit prendre en compte ces évolutions».

Cet extrait de la conclusion générale du rapport résume bien l’analyse de la Cour des comptes :

«Faute d’avoir pu ou voulu mener à bien un mouvement de fusion des communes afin de constituer un premier niveau d’administration décentralisée de taille suffisante (à l’instar de nos voisins anglais ou allemands), l’Etat a favorisé, à partir de l’expérience des communautés urbaines, des districts et des syndicats d’agglomération nouvelle, la constitution de "communautés intégrées" pour gérer à un niveau plus adéquat le développement territorial principalement en zone urbaine.

La réforme de 1999 est un succès en ce qui concerne le nombre et la couverture du territoire par ces nouvelles catégories d’EPCI, sous réserve d’un certain retard en Ile-de-France, en voie aujourd’hui de rattrapage. Toutefois la situation actuelle n’est pas pleinement satisfaisante pour plusieurs raisons.

Le paysage intercommunal n’a pas été simplifié : enchevêtrement de syndicats de tous types, maintenus voire nouvellement créés et existence d’un trop grand nombre de petites communautés de communes à fiscalité additionnelle en zone rurale, n’ayant pas suffisamment de moyens d’action ; développement d’une intercommunalité de troisième niveau avec les syndicats mixtes de planification territoriale, ce qui tendrait à montrer que l’échelle territoriale actuelle des communautés d’agglomération et des communautés de communes n’est pas toujours adéquate.

Pour une partie des nouveaux groupements à fiscalité propre, la logique de l’intégration n’a pas été conduite à son terme : compétences qui restent virtuelles, intérêt communautaire insuffisamment ou incomplètement défini, moyens partiellement transférés, mais aussi investissements encore limités au regard de ceux des communes auxquels ils devraient se substituer ou des moyens financiers dont ils disposent.

Dans une proportion non négligeable, les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique demeurent des structures de redistribution de fonds aux communes (reversements de fiscalité trop élevés et/ou insuffisamment péréquateurs ; versement de fonds de concours aux communes, etc.). Ils se privent ainsi des moyens nécessaires à la mise en œuvre d’un projet de développement et d’aménagement.

L’impact de la réforme en termes de mutualisation des moyens, d’économies d’échelle ou de nouveaux services rendus n’apparaît pas de manière flagrante, même si l’on trouve des exemples en ce sens et s’il n’apparaît pas, pour l’instant, de dérive financière globale des ensembles consolidés.

Enfin, la réforme de 1999 a été coûteuse si l’on prend en compte, outre la dotation supplémentaire distribuée par l’Etat, la pression fiscale supplémentaire sur le contribuable, laquelle risque de s’accroître dans les années à venir si les communes regroupées continuent à fonctionner sans prendre suffisamment en compte la logique de mutualisation des objectifs et des moyens à l’échelle communautaire. Par ailleurs, même si, jusqu’à 2003, les EPCI présentent globalement une situation financière équilibrée, on ne saurait écarter un risque de dégradation financière à terme avec la montée en puissance des nouvelles communautés.

Les juridictions financières estiment que l’intercommunalité à fiscalité propre ne peut produire tous ses effets et être bénéfique aux populations que si elle atteint un niveau d’intégration suffisant pour mener à bien un projet cohérent de développement et d’aménagement territorial. La gestion locale ne sera gagnante en termes d’économie et d’efficacité que si les communautés ont réellement les moyens d’agir pour mettre en oeuvre les grands projets d’aménagement ou d’équipement et pour rationaliser les services à la population qui peuvent ou doivent l’être à un niveau supra-communal. Cela ne peut se réaliser que dans le cadre d’une stratégie financière et fiscale coordonnée entre communautés et communes.

Si ces conditions n’étaient pas réunies, on risquerait deux types de conséquences : une réforme inachevée qui aura cependant représenté un coût réel pour le contribuable et, surtout, un risque de dérive financière alimentée par des "doublons" et par des déséquilibres financiers s’installant faute d’une stratégie financière adéquate. La Cour ne propose cependant pas de nouvelle grande réforme législative alors même que la loi du 13 août 2004 et la loi de finances pour 2005 ont déjà apporté un certain nombre d’améliorations mais elle recommande des actions volontaristes et convergentes de l’Etat et des élus locaux».

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/intercommunalite/bilan-intercommunalite-2005.shtml

Chronologie

Les intercommunalités sont des structures dynamiques, pouvant permettre aux communes de développer plus facilement leurs projets, en passant par la mutualisation des moyens. Toutefois, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) ne sont pas encore très connus du public et ont parfois du mal à s'implanter réellement sur le territoire.

Ce guide, publié par l'ARDESI, fait état de l'intercommunalité en Midi Pyrénées mais reprend des caractéristiques globales. Qu'apportent Internet aux interco? Quelles fonctions peuvent jouent les interco sur le territoire? Comment développer Internet sur les territoires? etc....

A lire notamment une explication des bienfaits de la mutualisation et des différentes caractéristiques de cette dernière.

Source : http://www.ardesi.fr/admincomplement/documentardesi/repertoire/GuideIntercoDef.pdf

La guerre des compétences

Communes et communautés sont vouées à une vie commune. Les coopérations existantes se sont, pour ainsi dire, choisies leurs intérêts, leurs projets communs... Toutefois, s'unir c'est perdre, aussi, un peu de sa liberté. Il est vrai que cette relation n'est pas des plus aisées à décrypter, que l'histoire institutionnelle de notre pays, pourtant très féconde en expériences, n'a jamais vraiment ébauché de modèle de cette nature, et qu'enfin, d'une commune à l'autre, d'une communauté à l'autre, les situations ne sont jamais vraiment identiques.

"Relation conjugale pour certains, filiale pour d'autres, le lien complexe qui unit communes et communauté est allé jusqu'à emprunter des métaphores familiales dans les propos de ceux qui tentaient de l'analyser. Il est vrai que cette relation n'est pas des plus aisées à décrypter, que l'histoire institutionnelle de notre pays, pourtant très féconde en expériences, n'a jamais vraiment ébauché de modèle de cette nature, et qu'enfin, d'une commune à l'autre, d'une communauté à l'autre, les situations ne sont jamais vraiment identiques. Mais, si le poids de l'histoire, les configurations géographiques et les personnalités locales écrivent au quotidien des feuilles de route distinctes pour chaque territoire, les dispositions des lois successives conditionnent également l'orchestration de ces partitions locales.

Adapter les moyens aux compétences
Or, ces dernières, tantôt par leurs imperfections, tantôt par leurs innovations, viennent quelquefois placer le couple communes-communauté dans de fâcheuses postures. On ne peut que se féliciter de la généralisation de la notion d'intérêt communautaire qui permet de partager finement, dans les blocs de compétences, ce qui relève de la commune de ce qui relève de la communauté. On ne peut que regretter que l'agencement juridique actuel vienne empêcher les communautés d'exercer effectivement les compétences qui leur ont été transférées. Ainsi, la communauté doit continuer de s'en remettre aux maires des différentes communes pour l'exercice du pouvoir de police sur la voirie communautaire. C'est donc au maire qu'il appartient, par exemple, de réglementer l'accès à la voirie pendant la durée des travaux réalisés par la communauté. Aimablement kafkaïen, le schéma amusera certainement moins le jour où, à l'occasion d'un accident, le juge administratif trouvera une responsabilité partagée par la commune et la communauté, et condamnera les deux échelons à indemniser la victime. La communauté aura alors beau jeu d'arguer qu'elle n'avait pas la possibilité de réglementer l'accès à la voirie et la commune pourra toujours penser qu'elle n'était pas en mesure d'entretenir la voirie. Et elles auront toutes les deux raison. Mais, elles seront probablement toutes les deux condamnées… Hypothèse d'école ? Pas aussi sûr dans notre époque marquée par la recherche de responsables devant le juge. [...]"

Suite de l'article : http://www.intercommunalites.com/cooper/document1630.htm

L'avenir de l'intercommunalité
Communication de Jean-Pierre Chevènement à la 17ème Convention nationale de l'Assemblée des Communautés de France, Deauville, jeudi 12 octobre 2006

Toutes les réformes se jugent dans la durée. Il en va ainsi de l'intercommunalité née, pour l'essentiel, des lois de 1992 et 1999 et destinée à remédier à l'exceptionnel émiettement communal qui caractérise notre pays en Europe (36600 communes contre 8000 environ en Italie et en Espagne, 1400 en Allemagne, 589 en Belgique, etc.).

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Comme le dit le proverbe : « la critique est facile, l'art est difficile ».

Le ministre délégué aux collectivités territoriales a souligné, le 17 mars 2006 au Sénat, le succès quantitatif de l'intercommunalité à fiscalité propre qui touche 32.913 communes, soit 53,8 millions d'habitants au 1er janvier 2006. J'ajouterai que les groupements à taxe professionnelle unique concernent, eux, 15.130 communes et 40,9 millions d'habitants, soit les deux tiers de la population française. Mais il ne serait pas juste, comme l'a fait M. Hortefeux, d'opposer « les carences » de l'intercommunalité à leur succès quantitatif. [...]

L'intercommunalité est un bel outil. A condition qu'on s'en serve. Cela dépend certes des élus mais aussi de la politique de l'Etat qui doit impulser plutôt que freiner la mise en marche d'une réforme dont le pays est loin d'avoir tiré tous les fruits ou bénéfices de l'aménagement du territoire. Il n'est pas besoin de révolutionner l'appareil législatif. La réforme a progressé à pas de géant depuis 1999. Donnons lui les moyens financiers de produire tous ses effets pour que la France soit partout un pays où il fasse bon vivre, avec des services publics de qualité. Pour le reste, agissons avec modération en tenant compte des réalités communales. Car c'est dans la commune d'abord que vit le principe de la démocratie..

Article complet : http://www.fondation-res-publica.org/L-avenir-de-l-intercommunalite_a183.html